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食品安全公益诉讼实务分析

来源:无讼阅读作者:李明扬浏览数:78 


一、基本案情



2018年3月21日,C区食品药品监督管理局(以下简称C区食药监局)收到C区人民检察院(以下简称C区检察院)《检察建议书》。


《检察建议书》主要内容为:“本院在履行职责过程中发现,在‘饿了么’‘美团’‘百度外卖’等网络餐饮服务第三方平台,经营地址位于某区的多家入网餐饮服务提供者涉嫌存在无实体门店、超范围经营、未按要求公示食品经营许可证、食品经营许可证超过有效期、公示信息不真实等违法行为。”


《检察建议书》具体逐项列举违法主体和违法情形,并认为:“本院在调查中通过简单筛查,即发现多家入网餐饮服务提供者具有不同形式、不同程度的违法行为,存在严重食品安全隐患,侵害了社会公共利益。”


《检察建议书》提出如下监察建议:“为强化网络餐饮安全,保障公众身体健康,切实维护社会公共利益,根据《行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼案件适用法律解释》)第二十一条之规定,向你局提出如下检察建议:


一、履行法定职责,及时对相关入网餐饮服务提供者的违法行为进行查处;


二、加大监管力度,及时发现及时查处辖区内网络餐饮服务违法行为,规范网络餐饮服务经营活动,保障辖区内网络餐饮食品安全;


三、严格履行食品生产经营许可审查职责,对辖区内出租、出借、转让食品经营许可证进行网络餐饮服务等违法行为进行专项排查整治。请于收到本检察建议书后两个月内依法履行职责并书面回复本院。”



(一)办理过程


2018年5月24日,C区食药监局经过依法履职,向C区检察院发出《关于检察建议书的复函》,就网络餐饮服务领域依法履职情况进行回复,依法履职内容主要为:


一是依法查处违法行为。对检察建议涉及的违法线索依法查处。对检查建议书涉及网络店铺30家,根据同一当事人并案处理的原则,共计立案22件。部分案件已作出行政处罚决定,罚没款合计71710.5元。


二是开展风险隐患排查。开展网络餐饮风险隐患排查专项治理。制定专项治理工作方案,通过互联网监测平台进行线上排查、对有证餐饮企业、第三方平台规范、借助社会监督力量等措施。加大违法行为整治力度,及时消除食品安全隐患。立案调查222起,已行政处罚41件,以公告形式要求相对人接受调查19件,罚没款合计1267973.5元。



(二)检查决定


2018年6月28日,C区检察院作出《终结审查决定书》。检察院认为,因C区食药监局自收到检察建议书后两个月内,采取了有效措施制止违法行为,全面运用行政监管手段,严格按照法律规定履行监督管理职责,并将办理情况书面回复本院,不宜再提起行政公益诉讼,根据《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定,决定终结审查。



二、法理分析



(一)行政公益诉讼的现行规定


对于公益诉讼的现行规定包括2015年7月1日《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《检察机关提起公益诉讼试点方案》(2015年7月3日)、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(2015年12月16日)、《最高人民检察院关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》(2018年2月1日)、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2018年3月2日)。


此外,还有《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(2018年2月8日)。



(二)公益诉讼特点分析


目前食品安全领域中容易引起公益诉讼的风险点主要有:


一是入网餐饮服务提供者存在涉嫌无实体门店、公示许可证过期、公示的经营地址与许可证载明的经营地址不符、实际经营超出许可的经营范围等情形;


二是入网餐饮服务第三方平台未履行审查义务等情形;


三是社会公众高度关注的部分特定食品安全问题,如网络曝光的驴肉掺假问题、中小学生用餐的问题。



食品公益诉讼具有以下特点:


1、问题导向日益鲜明。食品公益诉讼指向食品安全领域普遍性、典型性、代表性的违法问题,既包括食品经营许可(含准予许可和注销许可)、日常监管、行政处罚等食品药品监管部门违法履职问题、又包括网络餐饮经营等治理难点,具有相当鲜明的指向性和问题导向性。


2、履职风险不断增加。行政机关必须在法定时限内依法履行职责。对于区域性、普遍性、疑难复杂的食品安全问题、短期内难以查办的案件和难以消除的食品安全问题,履职风险大幅提高。



三、本案的法律分析



(一)适用情形


食品行政公益诉讼的适用情形是食药监管部门违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害。具体依据见于《检察公益诉讼案件适用法律解释》第二十一条第一款规定。


本案中,C区检察院认为,简单筛查即发现多家入网餐饮服务提供者具有不同形式、不同程度的违法行为,存在严重食品安全隐患,侵害了社会公共利益.因此,认定C区食药监局存在行政不作为,并提起公益诉讼。



(二)诉前调查


诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。诉前调查对于查明案件事实、发出诉前建议以及提起诉讼都至关重要。诉前调查应当遵循立案、调查核实、制作审查终结报告、集体讨论、检察长批准或检察委员会讨论决定。


在诉前调查中,对于食药监管部门违法情形相关证据及有关情况的调查核实,检察院可有七种调查方式。具体见于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第三十三条之规定。此外,调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。



(三)诉前决定


检察院对审查终结的行政公益诉讼案件,应区分情况分别作出终结审查、提出检察建议、提起行政公益诉讼这三种决定。


1、终结审查。终结审查的情形主要是不存在违法情形或已纠正违法的情形,具体见于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第三十九条。


2、提出检察建议。提出检察建议的情形见于督促其纠正违法行为或者依法履行职责的情形。具体见于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条。在提起行政公益诉讼之前,检察院应先行提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责。


检察建议内容要清楚,说理要充分。建议内容要于法有据,要有可操作性,要与提起诉讼时的诉讼请求相匹配。发出检察建议后,检察院应关注履职情况。



(四)依法履职


食药监管部门收到检察建议后,应依法履职并提交书面回复,履职期限为收到检察建议书之日起两个月内。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,应在十五日内书面回复。具体见于《检察公益诉讼案件适用法律解释》第二十一条第二款规定。


本案中,C区食药监局通过依法查处违法行为、开展食品安全整治和隐患排查等履职行为,在法定时限内进行书面回复。



(五)提起公益诉讼


《检察公益诉讼案件适用法律解释》第二十一条第三款规定:“行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察院可以提起行政公益诉讼。


本案中, C区食药监局自收到检察建议在法定时限内依法严格依法履行职责,并书面回复检察院,不宜再提起行政公益诉讼,根据《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定,C区检察院决定终结审查。



四、本案的启示



本案的启示在于,食药监管部门化解履职风险的最好途径就是依法履行职责。此外,还需加强研究,认真依法履职,完善应对公益诉讼的机制,提升应对公益诉讼的能力。


(一)强化依法履职


食药监管部门需进一步梳理履职风险点,在行政许可、日常监管和执法办案中依法全面履职,避免引发区域性、系统性和普遍性履职风险。


(二)注重诉前程序应对


诉前程序中,食药监管部门是否在法定时限内履职到位,直接决定行政公益诉讼的启动。食药监管部门在接到检察建议后,应认真研究,及时沟通,建立公益诉讼沟通应对机制,及时依法履职并告知检察机关。


(三)认真准备参加庭审


在案件审理阶段,食药监管部门应及时提交应诉答辩状和有关证据,及时依法履行职责,若使检察院的诉讼请求全部实现的,应积极沟通,争取其变更诉讼请求或撤回起诉。


(四)建立自查自纠机制


食药监管部门应高度关注食品安全公益诉讼新动向,认真梳理发现执法履职风险点,开展自查自纠,积极作为,维护食品安全。